Общие принципы городского общественного управления в России были заложены в годы правления Екатерины II. В апреле 1785 года «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» впервые провозгласила единый порядок самоуправления и стала основой русского городского законодательства.

К участию в городском самоуправлении привлекались все горожане или «городовые обыватели», записанные в один из шести разрядов Городовой обывательской книги:

1 — все те, кто владели недвижимостью независимо от происхождения, звания и занятий;

2 — гильдийские купцы;

3 — цеховые ремесленники;

4 — иногородние и иностранные гости, которые «приписались к городу»;

5 — именитые граждане (лица, исполнявшие в течение нескольких лет выборную городскую службу, ученые, имевшие университетские и академические аттестаты, художники, композиторы, а также банкиры, оптовые торговцы, судовладельцы);

6 — посадские горожане, которые кормились «промыслом или черной работой».

Шесть разрядов Городовой обывательской книги одновременно были и шестью избирательными разрядами — куриями.

Городовое положение 1785 года вводило определенную систему органов городского самоуправления: Общая городская дума, Шестигласная дума, Градское общество.

Общая городская дума состояла из выборных представителей — гласных и городского головы. Гласные избирались на три года отдельно по шести избирательным разрядам — куриям и получали таким образом свои представительские полномочия от горожан всех шести разрядов. Независимо от числа гласных каждая курия имела в думе только один голос.

Гласные Общей городской думы избирали из своей среды по одному представителю от каждого из шести разрядов в Шестигласную думу, которая являлась исполнительным органом городского самоуправления. Шестигласная дума должна была ведать городским хозяйством, его благоустройством и отчитываться по всем доходам и расходам перед губернатором.

Наряду с Общей городской думой был создан еще один орган общественного самоуправления — Градское общество. Участвовать в собраниях Градского общества могли все горожане, но право голоса получали лишь достигшие 25 лет и владевшие капиталом, приносящим не менее 50 рублей дохода в год.